Cosa succede se la progettazione viene avviata in assenza delle risorse necessarie per realizzare l’opera?
Il XVII° decreto correttivo del Dlgs 118/2011 approvato in via definitiva dalla Commissione Arconet il 17 luglio 2024 e in corso di pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale dispone, come noto, l’aggiornamento delle regole di contabilizzazione delle opere pubbliche e delle spese di progettazione alla luce del nuovo Codice dei contratti pubblici (Dlgs 36/2023). In considerazione della semplificazione dei livelli di progettazione (ridotti da tre a due) e del venir meno dell’obbligo di approvare almeno un livello di progetto per poter inserire l’opera nel programma triennale, la scelta compiuta dalla Commissione è stata quella di anticipare il momento di costituzione del fondo pluriennale vincolato per l’intero quadro economico alla fase di avvio dell’iter di progettazione della fattibilità tecnica ed economica. Questa “facilitazione” scatta a condizione che l’ente disponga della copertura finanziaria dell’intera opera.
Cosa succede, tuttavia, se la progettazione viene avviata in assenza delle risorse necessarie per realizzare l’opera? Tale circostanza è tutt’altro che remota se si considerano due aspetti: il primo attiene a un limite oggettivo, ovvero al fatto che le stime iniziali dei costi dell’intervento spesso vengono riviste – al rialzo – dopo lo sviluppo progettuale, portando a una lievitazione della spesa con conseguente difficoltà per l’ente di reperire le risorse aggiuntive; il secondo è di carattere soggettivo, in quanto le amministrazioni necessitano di un progetto approvato proprio per avere maggiori probabilità di reperire finanziamenti pubblici. A questo proposito il novellato par. 5.3.14 del pc applicato 4/2 conferma le regole precedenti: una spesa di progettazione imputata in bilancio prima che sia iscritta la relativa opera sarà contabilizzata al titolo 2 (pf U.2.02.03.05.001 “Incarichi professionali per la realizzazione di investimenti”) a condizione che nel Dup sia previsto sia l’intervento che la relativa fonte di finanziamento. In assenza di tali requisiti (previsione nel Dup e assenza di finanziamento attendibile) le regole contabili non danno indicazioni su come gestire le relative spese. Verrebbe quindi da chiedersi se sia possibile progettare senza alcuna sicurezza circa il finanziamento dell’opera.
Tale possibilità è oggi prevista a regime dall’articolo 1, comma 4, del Dl 32/2019, dopo che la legge di bilancio 2024 ha eliminato il termine temporale inizialmente attribuito a tale facoltà. In tal caso, un ente che abbia necessità di spendere risorse per acquisire progetti come deve contabilizzare la relativa spesa? Di fronte a quest’apertura normativa, i principi contabili tacciono, quasi a scoraggiare gli enti verso questo impiego di risorse, in forza di un approccio rigoroso che la Corte dei conti ha da tempo valorizzato (delibera n. 352/2019 della Corte dei conti Lombardia).
Come spesso accade il vuoto normativo viene integrato e completato dalla prassi contabile. Per questo gli enti che si trovano a spendere somme per la progettazione senza avere sicurezza del finanziamento dell’opera potranno imputare la spesa al titolo 1 (pf U.1.03.02.11.999 “Altre prestazioni professionali e specialistiche n.a.c.”) finanziandola con le entrate correnti disponibili ovvero con oneri di urbanizzazione, stante la chiara previsione contenuta nell’articolo 1, comma 460 della legge 232/2016. In questo modo verrà rilevato il costo in contabilità economica e non un incremento patrimoniale di dubbia realizzazione. Qualora la progettazione dovesse tramutarsi in opera pubblica, la spesa potrà essere rilevata di nuovo al titolo 2 e con un giro contabile essere reintroitata al titolo 3, così che il provento consenta di rettificare il costo a suo tempo sostenuto (in alternativa potrà essere rilevata direttamente la sopravvenienza attiva a conto economico come contropartita dell’aumento del valore delle immobilizzazioni). Se da un lato le amministrazioni dovranno sfruttare con parsimonia tale facoltà, in un’ottica di sana gestione delle risorse pubbliche, dall’altro va tenuto presente che le opere la cui progettazione è stata realizzata ai sensi dell’articolo 1, comma 4, del Dl 32/2019 sono considerate prioritariamente ai fini dell’assegnazione dei finanziamenti per la loro realizzazione.
L’aggiornamento dei principi contabili al Dlgs 36/2023 rappresentava l’occasione per dare agli enti regole contabili certe al fine di gestire questa tipologia di spese che il legislatore ha chiaramente ammesso. Il restyling operato dal XVII° decreto correttivo non ha solo perso tale opportunità ma ha anche reso più difficile la gestione delle spese funzionali a dotarsi del cosiddetto parco progetti. Infatti, è stato eliminato il par. 5.4.8 del pc applicato 4/2 che, relativamente al livello minimo di progettazione necessario per inserire un’opera nel piano triennale, consentiva di conservare il Fpv in fase di avvio della gara per l’affidamento dell’incarico di importo pari o superiore alla soglia, a prescindere che questa fosse imputata al titolo 1 o al titolo 2. Il venir meno di tale possibilità comporta che, dalla data di entrata in vigore del decreto, tutte le spese di progettazione effettuate al di fuori del quadro economico (e quindi al di fuori del capitolo dell’opera) potranno essere conservate nel Fpv solo dopo il perfezionamento dell’obbligazione, con la distinzione che:
a) se la spesa sarà imputata al titolo 2, l’esigibilità differita rispetto all’entrata potrà dare origine al fondo pluriennale vincolato
b) se la spesa sarà imputata al titolo 1, il Fpv potrà nascere solamente per fatti sopravvenuti in sede di rendiconto.
Certamente questa limitazione complica l’imputazione delle spese di progettazione in spesa corrente e potrebbe indurre gli enti a imputarle direttamente sul capitolo dell’opera iscritto in bilancio sul titolo 2 ancorché le entrate previste abbiano uno scarso grado di realizzabilità, contravvenendo così in maniera esplicita ai principi contabili.
